Frontex arbeitet auch mit der sogenannten libyschen Küstenwache zusammen.

Teil 3 – WhatsApp nach Libyen

Autor: Matthias Monroy

Seit 2017 überwacht Frontex das zentrale Mittelmeer mit Chartermaschinen und Drohnen. Für die immer mächtigere Agentur ist dieser neue „Mehrzweck-Flugdienst“ von zentraler Bedeutung.

Denn zeitgleich mit dem Aufbau dieser Luftaufklärung zog Frontex ihre Schiffe aus der Region ab und beendete die mehrjährige Operation „Triton“, in deren Rahmen auch die EU-Mitgliedstaaten Zehntausende Menschen im zentralen Mittelmeer aus Seenot gerettet und nach Italien gebracht haben.

Durch eine Hintertür sorgt Frontex nunmehr dafür, dass die Schutzsuchenden wieder in Nordafrika enden. Dazu informiert sie in zunehmenden Umfang libysche Behörden mit dem Auftrag, die Menschen auf Hoher See aufzugreifen und nach Libyen zurückzubringen. Frontex beruft sich darauf, dass dieses Verfahren international vorgeschrieben ist. Das ist aber nur die halbe Wahrheit.

Wenn Pilot*innen oder Kapitän*innen einen Seenotfall feststellen, müssen sie tatsächlich eine festgelegte Routine befolgen. Zuerst müssen jene Leitstellen für die Seenotrettung (Maritime Rescue Coordination Centre, MRCC) benachrichtigt werden, die für das betroffene Gebiet zuständig sind. So steht es im Internationalen Übereinkommen zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (SOLAS), das seit dem Untergang der Titanic in Kraft ist.

Viele Jahre lang hatte Libyen allerdings keine maritime Rettungsleitstelle eingerichtet. Diese Aufgabe übernahm damals das italienische MRCC in Rom. Menschen, die Frontex oder EU-Mitgliedstaaten im zentralen Mittelmeer gerettet haben, wurden demnach nach Italien oder Malta gebracht.

Damit der neue Frontex-Flugdienst also seine gewünschte Wirkung zur Migrationsabwehr entfalten konnte, griffen die EU-Mitgliedstaaten und die EU-Kommission zu einer List. Parallel zum Start der ersten Frontex-Überwachungsflüge wurde Italiens Innenministerium beauftragt, in Libyen ein MRCC zur Entgegennahme von Frontex-Meldungen einzurichten. Die libysche Küstenwache sollte zudem darin unterstützt werden, bei der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation (IMO) eine Seenotrettungszone anzumelden. Dafür wollte die Kommission insgesamt 56 Millionen Euro ausgeben.

Allerdings erfüllt das libysche MRCC die Anforderungen der IMO in keiner Weise: Weder ist es Tag und Nacht erreichbar, das dort abgestellte Personal spricht oft kein Englisch, auch verfügen die Behörden nicht über die nötigen Ambulanzfahrzeuge oder Krankenhausplätze für einen Seenotfall. Inzwischen gilt zudem als gesichert, dass das libysche MRCC allenfalls auf dem Papier existent ist. Das bestätigten die EU-Kommission, der Rat und erst kürzlich Josep Borrell, der Hohe Vertreter der Europäischen Union.

Offenbar ist das angebliche MRCC in Libyen auch für Frontex schwer erreichbar. Die Grenzagentur hat sich deshalb einen kurzen Draht zur dortigen Küstenwache geschaffen. In mehreren Fällen wurde diese statt wie vorgeschrieben über das Navtex-System per WhatsApp informiert, wenn Frontex Geflüchtete auf Hoher See auf dem Weg in die EU entdeckt. Dabei werden auch Fotos der Boote, die mutmaßlich von den Flugzeugen oder Drohnen von Frontex stammen, ausgetauscht.

Die EU-Grenzagentur übernimmt also de facto die Luftaufklärung für die libysche Küstenwache, die darüber selbst nicht verfügt. Diese enge Kooperation sorgt dafür, dass Tausende von Menschen in Lager zurückgebracht werden, in denen sie Misshandlung, Folter und Tod erwarten. Ein eklatanter Bruch des Völkerrechts. Denn Geflüchtete dürfen nicht in Länder gebracht werden, aus denen sie geflohen sind und in denen ihnen Verfolgung droht. So hat es der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte unter anderem im sogenannten „Fall Hirsi“ von 2012 gegen Italien geurteilt.

Nun will Frontex seine Überwachungsfähigkeiten auch noch verbessern. Neben bemannten und unbemannten Luftfahrzeugen sowie Satelliten sollen zukünftig Videokameras in der Stratosphäre kreisen, ihre Aufnahmen werden mit Künstlicher Intelligenz ausgewertet. Von dieser Technisierung der Migrationsabwehr handelt die nächste Folge.

Der Autor: Matthias Monroy

Matthias Monroy hat viele Jahre im Deutschen Bundestag für einen Abgeordneten zum Thema gearbeitet. Inzwischen ist er Redakteur für Netzpolitik.org und das Neue Deutschland. Monroy arbeitet weiter u.a. zu den Themen Polizeiarbeit in der Europäischen Union, Migrationskontrolle, Internetüberwachung, Satellitenaufklärung und Drohnen.

Bereits kurz nach der Gründung von Frontex gab es schon Proteste in Warschau. (Noborder Network, Migrant hunting EU agency – Shut Down FRONTEX Warsaw 2008, CC BY 2.0)

Teil 1 – Die Gründung

Autor: Matthias Monroy

Die Entstehung von Frontex ist untrennbar mit dem Schengener Abkommen verbunden. In der ersten Verordnung waren die Aufgaben noch überschaubar und der operative Grenzschutz lag weiterhin nur in nationalstaatlicher Hand.

1995 haben sieben europäische Regierungen im Rahmen des Schengener Abkommens die Personenkontrollen an ihren Binnengrenzen abgeschafft. Quasi als Ausgleich schreibt der Vertrag jedoch gemeinsame Regeln zur Überwachung und Kontrolle der EU-Außengrenzen vor. Das haben die Schengen-Staaten zunächst in multilateralen Maßnahmen versucht. Dieser Ansatz erwies sich jedoch spätestens mit der EU-Erweiterung um neue östliche Nachbarländer als unpraktisch.

Zehn Jahre später, im Januar 2005, nahm deshalb Frontex in Warschau die Arbeit auf. Den Sitz der Agentur hatten die damaligen EU-Staaten nach einem Antrag der polnischen Regierung beschlossen. Im Fokus stand die neue Land-Außengrenze der EU, die sich mit dem Beitritt von sieben osteuropäischen Staaten ab 2004 deutlich nach Osten verschoben hatte.

Frontex ist also untrennbar mit dem Schengener Abkommen verbunden. So zementiert es der Vertrag von Amsterdam, mit dem ein „Raum für Freiheit, Sicherheit und des Rechts“ in die EU-Verträge aufgenommen wurde. Seitdem gehört auch der sogenannte Schengen-Besitzstand zum Rechtsrahmen der EU.

Das bedeutet, dass die EU-Mitglieder alle Entscheidungen zu Frontex treffen dürfen, die anschließend auch von den Nicht-EU-Mitgliedern (aber Schengen-Staaten) Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz umgesetzt werden müssen. Die vier Länder müssen also ohne eigenes Stimmrecht jährliche Budget-Erhöhungen von Frontex mittragen und Personal und Ausrüstung für Operationen bereitstellen.

Das Akronym für Frontex leitet sich von dem französischen Wort für Außengrenzen ab (frontières extérieures). Der offizielle Name lautete damals „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der EU“. Darin steckte eine wichtige Botschaft an die einzelnen Regierungen, die nämlich ihre hoheitlichen Aufgaben – der polizeiliche Grenzschutz gehört dazu – nicht komplett an Brüssel abgeben wollten.

Die Schaffung der EU-Grenzagentur war deshalb ein Kompromiss. Als zwischenstaatliche Einrichtung sollte sie den Schutz der Außengrenzen teilweise europäisieren. Frontex durfte demnach keinesfalls selbst grenzpolizeiliche Operationen durchführen, sondern die Mitgliedstaaten nur darin begleiten und unterstützen.

Die Zurückhaltung der Frontex-Gründerstaaten zeigte sich auch in der Gesetzgebung. In der ersten Verordnung von 2004 waren die darin verankerten Aufgaben noch überschaubar. Insgesamt gab es sechs Aufgabengebiete: Neben der Koordination von gemeinsamen Aktivitäten nationaler Grenzbehörden sollte Frontex den Mitgliedstaaten bei der Ausbildung helfen, Forschungen zur besseren Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen durchführen und regelmäßige Lagebilder mit Prognosen zu Migrationsbewegungen erstellen. Meldete ein Mitgliedstaat Bedarf an, konnte Frontex für „verstärkte technische und operative Unterstützung“ sorgen.

Frontex war damals also noch vergleichsweise klein. Doch schon bald war den EU-Staaten das Korsett einer lediglich koordinierenden Agentur zu eng. So begann der Aufstieg von Frontex zu einer immer mächtigeren und weitgehend unkontrollierbaren Einrichtung, den wir in unserer Serie nachzeichnen wollen.

Der Autor: Matthias Monroy

Matthias Monroy hat viele Jahre im Deutschen Bundestag für einen Abgeordneten zum Thema gearbeitet. Inzwischen ist er Redakteur für Netzpolitik.org und das Neue Deutschland. Monroy arbeitet weiter u.a. zu den Themen Polizeiarbeit in der Europäischen Union, Migrationskontrolle, Internetüberwachung, Satellitenaufklärung und Drohnen.

Bei der ersten von zwei Rettungen in der Nacht auf Freitag kam für zwei Menschen jede Hilfe zu spät. Die Crew der SEA-EYE 4 konnte nur noch ihre Leichen bergen, darunter die Mutter eines Babys, welches nun an Bord des Rettungsschiffs versorgt wird.

Es sind dramatische Stunden auf dem zentralen Mittelmeer: In der Nacht von Donnerstag auf Freitag konnte die Crew der SEA-EYE 4 insgesamt 109 Menschen aus Seenot retten, darunter zahlreiche Kinder. Beim ersten Rettungseinsatz konnten zwar 32 Menschen gerettet werden. Überschattet wurde die Rettung jedoch von zwei Todesfällen, die bereits vor Ankunft der SEA-EYE 4 verstorben sind. Eine der verstorbenen Personen hatte die lebensgefährliche Überfahrt mit ihrem Baby angetreten. Direkt im Anschluss machte sich das Rettungsschiff auf den Weg zu einem zweiten Seenotfall.

In der Nacht konnten weitere 77 Menschen gerettet werden, darunter auch eine schwangere Frau. Die SEA-EYE 4 ist nun mit insgesamt 109 Überlebenden an Bord auf dem Weg nach Pesaro, der von Italien zugewiesene Hafen liegt rund fünf Tage entfernt. Auf die Anfrage nach einem näher gelegenen Hafen haben die italienischen Behörden bis Freitagmittag nicht reagiert.

Sechs Tage waren die Menschen des ersten Seenotfalls auf einem hochseeuntauglichen Metallboot unterwegs. Entdeckt und gemeldet wurde der Seenotfall durch das zivile Aufklärungsflugzeug Seabird von Sea-Watch e.V. am späten Donnerstagnachmittag. Als einziges Rettungsschiff, welches zu diesem Zeitpunkt im Einsatzgebiet unterwegs war, machte sich die SEA-EYE 4 unmittelbar auf den Weg. Die Anfahrt dauerte insgesamt 6 Stunden. Als die Seenotretter*innen den Seenotfall erreichten, waren zwei der 34 Personen in dem Boot bereits verstorben. Die Sea-Eye-Crew konnte nur noch ihre Leichen bergen.

Viele der Überlebenden mussten im Bordkrankenhaus behandelt werden. Nach wie vor ist das medizinische Team am Limit und dabei, mehrere verletzte Personen zu versorgen. Eine Person war in so schlechtem Zustand, dass sie von den maltesischen Behörden mit einem Rettungshubschrauber am Freitagvormittag evakuiert worden ist.

„In den vergangenen sechs Jahren kamen wir in mehr als zwei Dutzend Einsätzen immer rechtzeitig, um den Verlust von Menschenleben zu verhindern. Doch dieses Mal kamen wir für zwei Menschen zu spät. Sie waren Europas brutalem Grenzregime sechs Tage ausgeliefert. Das ist unverzeihlich. Eine Mutter verlor ihr Leben noch bevor wir das Boot erreichen konnten. Ein Baby wurde zum Halbwaisen. Ein Mann verlor seine Frau. Wir sind zutiefst bestürzt. Unsere Gedanken sind bei den trauernden Angehörigen der Verstorbenen. Wir bringen die Überlebenden nun in Sicherheit”, so Gorden Isler, Vorsitzender des Sea-Eye e.V.

„Die Nachricht, dass unsere Hilfe für zwei Menschen zu spät kam, macht uns tieftraurig und zugleich sehr wütend. Es ist menschenverachtend und beschämend, dass die EU-Mitgliedsstaaten dem Sterben im Mittelmeer seit Jahren tatenlos zusehen. Unsere Gedanken sind bei den Angehörigen der Gestorbenen, bei den Geretteten, und wir wünschen der Crew auf der SEA-EYE 4, dass sie die Überlebenden stabilisieren und bald in einen sicheren Hafen bringen können“, erklärt Dr. Harald Kischlat, Vorstand des German Doctors e.V. Der Verein stellt regelmäßig ehrenamtliche Schiffsärzt*innen für die Missionen der SEA-EYE 4, so auch auf dieser Mission.

Italien greift massiv in die Rechte des Flaggenstaates Deutschland, das Europarecht und Menschenrechtsgarantien ein.

Mit neuen Verhaltensregeln will die italienische Regierung zum Jahresende die Arbeit für zivile Seenotrettungsorganisationen weiter erschweren und greift dabei laut Rechtsexpert*innen aus Sea-Eye’s Legal Team massiv in die Rechte des Flaggenstaates Deutschland, das Europarecht und internationale sowie regionale Menschenrechtsgarantien ein.

„Nach der uns vorliegenden Version des Dekrets und einer vorläufigen Einschätzung dessen rechtlichen Aussagegehalts dürfte dieses rechtswidrig sein, insoweit es das Verhalten deutsch beflaggter Schiffe in internationalen Gewässern regeln und bei Einfahrt in das italienische Küstenmeer sanktionieren will. Der Küstenstaat hat keine Regulierungs- und Durchsetzungshoheit betreffend Seenotrettung ausländischer Schiffe jenseits seines Küstenmeers (12 Seemeilen). Italien kann also nicht vorschreiben, wie die Rettungseinsätze in internationalen Gewässern durchzuführen sind, da dies Sache des Flaggenstaates (im Fall von Sea-Eye Deutschland) ist. Auch nach dem Internationalen Seenotrettungsabkommen kann Italien als Küstenstaat (und nur in seiner eigenen Search and Rescue Region) nur koordinieren und Weisungen erteilen, deren Durchsetzung nach internationalem und deutschem Recht dann wiederum Deutschland als dem Flaggenstaat obliegt. Überdies findet sich weder im Internationalen Seenotrettungsabkommen noch in den diesbezüglichen Guidelines der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation eine Grundlage für die von Italien geforderten Verhaltensregeln”, sagt Prof. Dr. Valentin Schatz, Mitglied des Sea-Eye Legal Teams.

Italien greift hier also massiv und ohne völkerrechtliche Grundlage in die Navigationsfreiheit Deutschlands aus Artikel 87 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen ein, indem es das Verhalten deutscher Schiffe in internationalen Gewässern regelt und mit Bußgeldern sowie der Beschlagnahme von Schiffen bedroht. Es ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass Italien bereits im Jahr 2019 in einem Verfahren vor den Internationalen Seegerichtshof in Hamburg (The M/V “Norstar” Case [Panama v. Italy], Judgment of 10 April 2019, paragraph 222) wegen eines ähnlich gelagerten, ungerechtfertigten Eingriffs in Artikel 87 des Seerechtsübereinkommens verurteilt wurde.

„Aus der Asylverfahrensrichtlinie ergibt sich, dass die EU-Mitgliedstaaten Informationen zur Asylantragstellung bereitstellen müssen. Das gilt auch an der EU-Grenze. Aber diese Pflicht kann man nicht auf zivile Seenotrettungsorganisationen oder auf die Besatzungen von Rettungsschiffen abwälzen. Vielmehr ist das die Pflicht EU-Küsten- oder des betroffenen EU-Grenzstaates. Ebenso handelt es sich bei der Pflicht zur Durchführung von Asylverfahren um eine küstenstaatliche Verpflichtung”, sagt Prof. Dr. Anuscheh Farahat, Mitglied des Sea-Eye Legal Teams.

„Sea-Eye wird keinen illegalen Verhaltensrichtlinien und auch sonst keinen behördlichen Anweisungen folgen, die gegen internationales Recht oder gegen die Gesetze unseres Flaggenstaates verstoßen. In unserem Fall sind das die Gesetze der Bundesrepublik Deutschland. Wir weisen diesen sogenannten Verhaltenskodex deshalb zurück und befürchten, dass dies zu Konflikten mit den italienischen Behörden führen wird. Wir erwarten deshalb von der Bundesregierung, dass man die Seenotrettungsorganisationen unter deutscher Flagge vor dem rechtswidrigen Verhalten der italienischen Behörden schützt und uns im Konfliktfall entschieden unterstützt. Jede Verzögerung unserer Einsätze gefährdet Menschenleben”, sagt Dr. Annika Fischer, Vorständin bei Sea-Eye e.V.