Frontex: Eiskalte Abschottung made in Europe (1/7)

Bereits kurz nach der Gründung von Frontex gab es schon Proteste in Warschau. (Noborder Network, Migrant hunting EU agency – Shut Down FRONTEX Warsaw 2008, CC BY 2.0)

Teil 1 – Die Gründung

Autor: Matthias Monroy

Die Entstehung von Frontex ist untrennbar mit dem Schengener Abkommen verbunden. In der ersten Verordnung waren die Aufgaben noch überschaubar und der operative Grenzschutz lag weiterhin nur in nationalstaatlicher Hand.

1995 haben sieben europäische Regierungen im Rahmen des Schengener Abkommens die Personenkontrollen an ihren Binnengrenzen abgeschafft. Quasi als Ausgleich schreibt der Vertrag jedoch gemeinsame Regeln zur Überwachung und Kontrolle der EU-Außengrenzen vor. Das haben die Schengen-Staaten zunächst in multilateralen Maßnahmen versucht. Dieser Ansatz erwies sich jedoch spätestens mit der EU-Erweiterung um neue östliche Nachbarländer als unpraktisch.

Zehn Jahre später, im Januar 2005, nahm deshalb Frontex in Warschau die Arbeit auf. Den Sitz der Agentur hatten die damaligen EU-Staaten nach einem Antrag der polnischen Regierung beschlossen. Im Fokus stand die neue Land-Außengrenze der EU, die sich mit dem Beitritt von sieben osteuropäischen Staaten ab 2004 deutlich nach Osten verschoben hatte.

Frontex ist also untrennbar mit dem Schengener Abkommen verbunden. So zementiert es der Vertrag von Amsterdam, mit dem ein „Raum für Freiheit, Sicherheit und des Rechts“ in die EU-Verträge aufgenommen wurde. Seitdem gehört auch der sogenannte Schengen-Besitzstand zum Rechtsrahmen der EU.

Das bedeutet, dass die EU-Mitglieder alle Entscheidungen zu Frontex treffen dürfen, die anschließend auch von den Nicht-EU-Mitgliedern (aber Schengen-Staaten) Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz umgesetzt werden müssen. Die vier Länder müssen also ohne eigenes Stimmrecht jährliche Budget-Erhöhungen von Frontex mittragen und Personal und Ausrüstung für Operationen bereitstellen.

Das Akronym für Frontex leitet sich von dem französischen Wort für Außengrenzen ab (frontières extérieures). Der offizielle Name lautete damals „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der EU“. Darin steckte eine wichtige Botschaft an die einzelnen Regierungen, die nämlich ihre hoheitlichen Aufgaben – der polizeiliche Grenzschutz gehört dazu – nicht komplett an Brüssel abgeben wollten.

Die Schaffung der EU-Grenzagentur war deshalb ein Kompromiss. Als zwischenstaatliche Einrichtung sollte sie den Schutz der Außengrenzen teilweise europäisieren. Frontex durfte demnach keinesfalls selbst grenzpolizeiliche Operationen durchführen, sondern die Mitgliedstaaten nur darin begleiten und unterstützen.

Die Zurückhaltung der Frontex-Gründerstaaten zeigte sich auch in der Gesetzgebung. In der ersten Verordnung von 2004 waren die darin verankerten Aufgaben noch überschaubar. Insgesamt gab es sechs Aufgabengebiete: Neben der Koordination von gemeinsamen Aktivitäten nationaler Grenzbehörden sollte Frontex den Mitgliedstaaten bei der Ausbildung helfen, Forschungen zur besseren Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen durchführen und regelmäßige Lagebilder mit Prognosen zu Migrationsbewegungen erstellen. Meldete ein Mitgliedstaat Bedarf an, konnte Frontex für „verstärkte technische und operative Unterstützung“ sorgen.

Frontex war damals also noch vergleichsweise klein. Doch schon bald war den EU-Staaten das Korsett einer lediglich koordinierenden Agentur zu eng. So begann der Aufstieg von Frontex zu einer immer mächtigeren und weitgehend unkontrollierbaren Einrichtung, den wir in unserer Serie nachzeichnen wollen.

Der Autor: Matthias Monroy

Matthias Monroy hat viele Jahre im Deutschen Bundestag für einen Abgeordneten zum Thema gearbeitet. Inzwischen ist er Redakteur für Netzpolitik.org und das Neue Deutschland. Monroy arbeitet weiter u.a. zu den Themen Polizeiarbeit in der Europäischen Union, Migrationskontrolle, Internetüberwachung, Satellitenaufklärung und Drohnen.