Bereits kurz nach der Gründung von Frontex gab es schon Proteste in Warschau. (Noborder Network, Migrant hunting EU agency – Shut Down FRONTEX Warsaw 2008, CC BY 2.0)

Teil 1 – Die Gründung

Autor: Matthias Monroy

Die Entstehung von Frontex ist untrennbar mit dem Schengener Abkommen verbunden. In der ersten Verordnung waren die Aufgaben noch überschaubar und der operative Grenzschutz lag weiterhin nur in nationalstaatlicher Hand.

1995 haben sieben europäische Regierungen im Rahmen des Schengener Abkommens die Personenkontrollen an ihren Binnengrenzen abgeschafft. Quasi als Ausgleich schreibt der Vertrag jedoch gemeinsame Regeln zur Überwachung und Kontrolle der EU-Außengrenzen vor. Das haben die Schengen-Staaten zunächst in multilateralen Maßnahmen versucht. Dieser Ansatz erwies sich jedoch spätestens mit der EU-Erweiterung um neue östliche Nachbarländer als unpraktisch.

Zehn Jahre später, im Januar 2005, nahm deshalb Frontex in Warschau die Arbeit auf. Den Sitz der Agentur hatten die damaligen EU-Staaten nach einem Antrag der polnischen Regierung beschlossen. Im Fokus stand die neue Land-Außengrenze der EU, die sich mit dem Beitritt von sieben osteuropäischen Staaten ab 2004 deutlich nach Osten verschoben hatte.

Frontex ist also untrennbar mit dem Schengener Abkommen verbunden. So zementiert es der Vertrag von Amsterdam, mit dem ein „Raum für Freiheit, Sicherheit und des Rechts“ in die EU-Verträge aufgenommen wurde. Seitdem gehört auch der sogenannte Schengen-Besitzstand zum Rechtsrahmen der EU.

Das bedeutet, dass die EU-Mitglieder alle Entscheidungen zu Frontex treffen dürfen, die anschließend auch von den Nicht-EU-Mitgliedern (aber Schengen-Staaten) Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz umgesetzt werden müssen. Die vier Länder müssen also ohne eigenes Stimmrecht jährliche Budget-Erhöhungen von Frontex mittragen und Personal und Ausrüstung für Operationen bereitstellen.

Das Akronym für Frontex leitet sich von dem französischen Wort für Außengrenzen ab (frontières extérieures). Der offizielle Name lautete damals „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der EU“. Darin steckte eine wichtige Botschaft an die einzelnen Regierungen, die nämlich ihre hoheitlichen Aufgaben – der polizeiliche Grenzschutz gehört dazu – nicht komplett an Brüssel abgeben wollten.

Die Schaffung der EU-Grenzagentur war deshalb ein Kompromiss. Als zwischenstaatliche Einrichtung sollte sie den Schutz der Außengrenzen teilweise europäisieren. Frontex durfte demnach keinesfalls selbst grenzpolizeiliche Operationen durchführen, sondern die Mitgliedstaaten nur darin begleiten und unterstützen.

Die Zurückhaltung der Frontex-Gründerstaaten zeigte sich auch in der Gesetzgebung. In der ersten Verordnung von 2004 waren die darin verankerten Aufgaben noch überschaubar. Insgesamt gab es sechs Aufgabengebiete: Neben der Koordination von gemeinsamen Aktivitäten nationaler Grenzbehörden sollte Frontex den Mitgliedstaaten bei der Ausbildung helfen, Forschungen zur besseren Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen durchführen und regelmäßige Lagebilder mit Prognosen zu Migrationsbewegungen erstellen. Meldete ein Mitgliedstaat Bedarf an, konnte Frontex für „verstärkte technische und operative Unterstützung“ sorgen.

Frontex war damals also noch vergleichsweise klein. Doch schon bald war den EU-Staaten das Korsett einer lediglich koordinierenden Agentur zu eng. So begann der Aufstieg von Frontex zu einer immer mächtigeren und weitgehend unkontrollierbaren Einrichtung, den wir in unserer Serie nachzeichnen wollen.

Der Autor: Matthias Monroy

Matthias Monroy hat viele Jahre im Deutschen Bundestag für einen Abgeordneten zum Thema gearbeitet. Inzwischen ist er Redakteur für Netzpolitik.org und das Neue Deutschland. Monroy arbeitet weiter u.a. zu den Themen Polizeiarbeit in der Europäischen Union, Migrationskontrolle, Internetüberwachung, Satellitenaufklärung und Drohnen.

Bei der ersten von zwei Rettungen in der Nacht auf Freitag kam für zwei Menschen jede Hilfe zu spät. Die Crew der SEA-EYE 4 konnte nur noch ihre Leichen bergen, darunter die Mutter eines Babys, welches nun an Bord des Rettungsschiffs versorgt wird.

Es sind dramatische Stunden auf dem zentralen Mittelmeer: In der Nacht von Donnerstag auf Freitag konnte die Crew der SEA-EYE 4 insgesamt 109 Menschen aus Seenot retten, darunter zahlreiche Kinder. Beim ersten Rettungseinsatz konnten zwar 32 Menschen gerettet werden. Überschattet wurde die Rettung jedoch von zwei Todesfällen, die bereits vor Ankunft der SEA-EYE 4 verstorben sind. Eine der verstorbenen Personen hatte die lebensgefährliche Überfahrt mit ihrem Baby angetreten. Direkt im Anschluss machte sich das Rettungsschiff auf den Weg zu einem zweiten Seenotfall.

In der Nacht konnten weitere 77 Menschen gerettet werden, darunter auch eine schwangere Frau. Die SEA-EYE 4 ist nun mit insgesamt 109 Überlebenden an Bord auf dem Weg nach Pesaro, der von Italien zugewiesene Hafen liegt rund fünf Tage entfernt. Auf die Anfrage nach einem näher gelegenen Hafen haben die italienischen Behörden bis Freitagmittag nicht reagiert.

Sechs Tage waren die Menschen des ersten Seenotfalls auf einem hochseeuntauglichen Metallboot unterwegs. Entdeckt und gemeldet wurde der Seenotfall durch das zivile Aufklärungsflugzeug Seabird von Sea-Watch e.V. am späten Donnerstagnachmittag. Als einziges Rettungsschiff, welches zu diesem Zeitpunkt im Einsatzgebiet unterwegs war, machte sich die SEA-EYE 4 unmittelbar auf den Weg. Die Anfahrt dauerte insgesamt 6 Stunden. Als die Seenotretter*innen den Seenotfall erreichten, waren zwei der 34 Personen in dem Boot bereits verstorben. Die Sea-Eye-Crew konnte nur noch ihre Leichen bergen.

Viele der Überlebenden mussten im Bordkrankenhaus behandelt werden. Nach wie vor ist das medizinische Team am Limit und dabei, mehrere verletzte Personen zu versorgen. Eine Person war in so schlechtem Zustand, dass sie von den maltesischen Behörden mit einem Rettungshubschrauber am Freitagvormittag evakuiert worden ist.

„In den vergangenen sechs Jahren kamen wir in mehr als zwei Dutzend Einsätzen immer rechtzeitig, um den Verlust von Menschenleben zu verhindern. Doch dieses Mal kamen wir für zwei Menschen zu spät. Sie waren Europas brutalem Grenzregime sechs Tage ausgeliefert. Das ist unverzeihlich. Eine Mutter verlor ihr Leben noch bevor wir das Boot erreichen konnten. Ein Baby wurde zum Halbwaisen. Ein Mann verlor seine Frau. Wir sind zutiefst bestürzt. Unsere Gedanken sind bei den trauernden Angehörigen der Verstorbenen. Wir bringen die Überlebenden nun in Sicherheit”, so Gorden Isler, Vorsitzender des Sea-Eye e.V.

„Die Nachricht, dass unsere Hilfe für zwei Menschen zu spät kam, macht uns tieftraurig und zugleich sehr wütend. Es ist menschenverachtend und beschämend, dass die EU-Mitgliedsstaaten dem Sterben im Mittelmeer seit Jahren tatenlos zusehen. Unsere Gedanken sind bei den Angehörigen der Gestorbenen, bei den Geretteten, und wir wünschen der Crew auf der SEA-EYE 4, dass sie die Überlebenden stabilisieren und bald in einen sicheren Hafen bringen können“, erklärt Dr. Harald Kischlat, Vorstand des German Doctors e.V. Der Verein stellt regelmäßig ehrenamtliche Schiffsärzt*innen für die Missionen der SEA-EYE 4, so auch auf dieser Mission.

Italien greift massiv in die Rechte des Flaggenstaates Deutschland, das Europarecht und Menschenrechtsgarantien ein.

Mit neuen Verhaltensregeln will die italienische Regierung zum Jahresende die Arbeit für zivile Seenotrettungsorganisationen weiter erschweren und greift dabei laut Rechtsexpert*innen aus Sea-Eye’s Legal Team massiv in die Rechte des Flaggenstaates Deutschland, das Europarecht und internationale sowie regionale Menschenrechtsgarantien ein.

„Nach der uns vorliegenden Version des Dekrets und einer vorläufigen Einschätzung dessen rechtlichen Aussagegehalts dürfte dieses rechtswidrig sein, insoweit es das Verhalten deutsch beflaggter Schiffe in internationalen Gewässern regeln und bei Einfahrt in das italienische Küstenmeer sanktionieren will. Der Küstenstaat hat keine Regulierungs- und Durchsetzungshoheit betreffend Seenotrettung ausländischer Schiffe jenseits seines Küstenmeers (12 Seemeilen). Italien kann also nicht vorschreiben, wie die Rettungseinsätze in internationalen Gewässern durchzuführen sind, da dies Sache des Flaggenstaates (im Fall von Sea-Eye Deutschland) ist. Auch nach dem Internationalen Seenotrettungsabkommen kann Italien als Küstenstaat (und nur in seiner eigenen Search and Rescue Region) nur koordinieren und Weisungen erteilen, deren Durchsetzung nach internationalem und deutschem Recht dann wiederum Deutschland als dem Flaggenstaat obliegt. Überdies findet sich weder im Internationalen Seenotrettungsabkommen noch in den diesbezüglichen Guidelines der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation eine Grundlage für die von Italien geforderten Verhaltensregeln”, sagt Prof. Dr. Valentin Schatz, Mitglied des Sea-Eye Legal Teams.

Italien greift hier also massiv und ohne völkerrechtliche Grundlage in die Navigationsfreiheit Deutschlands aus Artikel 87 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen ein, indem es das Verhalten deutscher Schiffe in internationalen Gewässern regelt und mit Bußgeldern sowie der Beschlagnahme von Schiffen bedroht. Es ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass Italien bereits im Jahr 2019 in einem Verfahren vor den Internationalen Seegerichtshof in Hamburg (The M/V “Norstar” Case [Panama v. Italy], Judgment of 10 April 2019, paragraph 222) wegen eines ähnlich gelagerten, ungerechtfertigten Eingriffs in Artikel 87 des Seerechtsübereinkommens verurteilt wurde.

„Aus der Asylverfahrensrichtlinie ergibt sich, dass die EU-Mitgliedstaaten Informationen zur Asylantragstellung bereitstellen müssen. Das gilt auch an der EU-Grenze. Aber diese Pflicht kann man nicht auf zivile Seenotrettungsorganisationen oder auf die Besatzungen von Rettungsschiffen abwälzen. Vielmehr ist das die Pflicht EU-Küsten- oder des betroffenen EU-Grenzstaates. Ebenso handelt es sich bei der Pflicht zur Durchführung von Asylverfahren um eine küstenstaatliche Verpflichtung”, sagt Prof. Dr. Anuscheh Farahat, Mitglied des Sea-Eye Legal Teams.

„Sea-Eye wird keinen illegalen Verhaltensrichtlinien und auch sonst keinen behördlichen Anweisungen folgen, die gegen internationales Recht oder gegen die Gesetze unseres Flaggenstaates verstoßen. In unserem Fall sind das die Gesetze der Bundesrepublik Deutschland. Wir weisen diesen sogenannten Verhaltenskodex deshalb zurück und befürchten, dass dies zu Konflikten mit den italienischen Behörden führen wird. Wir erwarten deshalb von der Bundesregierung, dass man die Seenotrettungsorganisationen unter deutscher Flagge vor dem rechtswidrigen Verhalten der italienischen Behörden schützt und uns im Konfliktfall entschieden unterstützt. Jede Verzögerung unserer Einsätze gefährdet Menschenleben”, sagt Dr. Annika Fischer, Vorständin bei Sea-Eye e.V.

SEA-EYE 4 rettet weitere 45 Menschen aus Seenot und ist jetzt mit 108 Menschen an Bord auf dem Weg nach Livorno.

In der Nacht von Sonntag auf Montag konnte die Crew der SEA-EYE 4 in der maltesischen Such- und Rettungszone 45 weitere Menschen aus Seenot retten, nachdem diese sechs Tage auf hoher See ums Überleben kämpften. Zuvor hatten sowohl Italien als auch Malta aktiv versucht, die Rettung dieser Menschen zu verhindern. So wies Malta zwei Handelsschiffe an, den Fall zu ignorieren und drohte sogar mit Konsequenzen.

Als die italienischen Behörden der SEA-EYE 4 mit zu diesem Zeitpunkt 63 geretteten Menschen an Bord am Samstagnachmittag (17.12.) Livorno als sicheren Hafen zugewiesen hatten, war das Rettungsschiff in die Suche eines weiteren Seenotfalls involviert. 45 Menschen harrten seit Tagen auf einem seeuntauglichen Kunststoffboot aus. Obwohl die italienischen Behörden seit Freitag von dem Fall und der akut lebensbedrohlichen Lage der Menschen wussten, wiesen sie die SEA-EYE 4 an, umgehend nach Livorno zu fahren.

Da keine anderen Rettungsschiffe in unmittelbarer Nähe waren, blieb die SEA-EYE 4 im Einsatz und suchte weiter nach den Vermissten. Während der 35-stündigen Anfahrt stand die SEA-EYE 4 in Kontakt mit zwei Handelsschiffen, die sich ebenfalls in der maltesischen Such- und Rettungszone befanden und Hilfe zusicherten. Die maltesische Seenotleitstelle allerdings wies beide Schiffe an, ihren regulären Kurs fortzusetzen. Während die NORVIKEN daraufhin die Suche abbrach, blieb die MTM SOUTHPORT vor Ort und beteiligte sich weiter an der Suche.

In einer E-Mail der maltesischen Seenotleitstelle an die MTM SOUTHPORT hieß es, es liege kein Seenotfall vor und eine Rettung der Menschen würde von den maltesischen Behörden als Abfangen auf hoher See betrachtet. Maßnahmen zur Rettung oder immerhin zur Überprüfung des Falls wurden durch Malta zu keinem Zeitpunkt eingeleitet. Stattdessen versuchte die maltesische Seenotleitstelle, die Rettung aktiv zu verhindern. Ein systematisches Vorgehen aus politischem Kalkül, das immer wieder Menschenleben kostet: Der Fall des jungen Mädchens Loujin, die im September in der maltesischen Such- und Rettungszone verdurstete, ist nur ein bekanntes Beispiel der Konsequenzen dieses vorsätzlichen Nichthandelns.

„Dieser Fall zeigt schonungslos auf, dass die unterlassene Hilfeleistung durch maltesische Behörden systematisch ist. Dass Malta in der eigenen Such- und Rettungszone nicht nur keine eigenen Rettungen durchführt, sondern sogar aktiv versucht, Rettungen durch Handelsschiffe zu verhindern, ist ein Skandal!“, sagt Gorden Isler, Vorsitzender von Sea-Eye e.V.

Mit Hilfe der MTM SOUTHPORT konnte die SEA-EYE 4 die 45 Menschen schließlich finden, retten und auf die SEA-EYE 4 evakuieren. Die Strapazen haben deutliche Spuren hinterlassen. Nahezu alle Menschen erlitten Verätzungen durch ausgetretenes Benzin und sind traumatisiert durch die Ereignisse. Insgesamt waren die Menschen sechs Tage auf offener See und mussten um ihr Leben bangen. Die SEA-EYE 4 ist nun auf dem Weg nach Livorno, um dort alle 108 Personen sicher an Land zu bringen. Die Behörden wurden zu jedem Zeitpunkt über den Stand der Rettung und das Vorgehen der SEA-EYE 4 informiert.

„Die Crew ist erschöpft aber glücklich, die Menschen gerettet zu haben. Als erstes müssen wir nun die Kleidung der Geretteten waschen, denn alle waren vollständig von Benzin durchtränkt. Dadurch haben viele Verätzungen erlitten, die auf der Krankenstation behandelt werden müssen. Die Menschen werden lange Zeit brauchen, um sich zu erholen, viele starren fassungslos in die Ferne und taumeln über das Deck“, beschreibt Einsatzleiter Jan Ribbeck die Situation an Bord am Morgen nach der Rettung.

„Als Einsatzkoordinatorin habe ich die Geschehnisse von Land aus beobachtet, es war ein Wechselbad der Gefühle: Wir waren so erleichtert, dass Handelsschiffe auf diesen Notruf reagierten, da wir noch zu weit weg waren und kleine Boote wie dieses schnell kentern können. Aber dann mitzuerleben, dass die staatlichen Akteure, die eigentlich Leben retten sollen, den Schiffen, die helfen wollten, anweisen abzudrehen, ist unfassbar. Ich bin froh, dass diesmal niemand sterben musste, aber es gibt andere Fälle, in denen Menschen sterben, nur weil Staaten wie Malta sich weigern, ihnen zu helfen. Das ist ein Skandal, wir sollten alle empört sein!“, so Sophie Weidenhiller, Einsatz-Koordinatorin von Sea-Eye.